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印度洋安全治理:现状、挑战及发展路径

来源:《国际问题研究》2019年第1期    作者:李恪坤 楼春豪    时间:2019-03-05

〔提    要〕印度洋地区的安全状况攸关全球繁荣与稳定。提升印度洋安全治理水平、有效应对各种安全风险挑战,已成为国际社会的共识和努力方向。特别是进入21世纪以来,印度洋安全治理机制加速演进,在参与主体、治理规则、涉及领域等方面都有所发展,逐步形成多层次、多领域、多主体的治理体系。不过,现有治理体系仍面临缺乏主导性机制、效率有待提升、受到地缘政治因素干扰等难题。未来,国际社会应坚持开放、包容、务实、可持续的治理理念,在安全认知、机制建设、公共产品供给等方面加强沟通合作,不断提升印度洋安全治理水平,营造和平、合作、共赢的印度洋。

〔关 键 词〕印度洋、安全治理、海洋治理

〔作者简介〕李恪坤,山西大学国际关系学院课题组

                  楼春豪,中国现代国际关系研究院南亚研究所副所长

〔中图分类号〕D993.5

 

印度洋是全球第三大洋,西至中东和东非沿岸,东达马六甲海峡,南下澳大利亚,是连接大西洋与太平洋的海洋桥梁,地缘重要、航道繁忙、资源丰富,与全球地缘稳定和经济繁荣密切相关,被美国学者罗伯特·卡普兰称为“21世纪全球政治的中心舞台”[1]。特别是近年来,随着中国的“一带一路”、美国的“自由与开放的印太”、印度的 “萨迦”(SAGAR,意为“印度洋同安共荣”)以及日印“亚非增长走廊”等倡议或构想的推进,印度洋的地缘政治和地缘经济价值得到进一步提升。与不断提升的地缘重要性形成鲜明对比的是,印度洋地区面临的传统与非传统安全威胁交织共振,国家间竞争乃至冲突依然存在,不少发展中国家的国家治理能力滞后,海上恐怖主义、海上跨国犯罪、自然灾害等非传统安全威胁挥之不去。在此情势下,从联合国到在该地区有重大国家利益的域内外大国,都逐渐加大对印度洋安全治理的关注和投入,形成了多层次、多领域、多主体的治理体系。不过,现有治理机制也存在有待完善之处,特别是在当前力量格局加速演进、地缘关系不确定性增加、安全风险复杂多变的背景下,有必要对印度洋安全风险及其现有安全治理机制进行评估,并在此基础上探讨进一步改善印度洋安全治理的框架与路径。


一、印度洋安全风险评估

 

安全风险是安全治理的对象,是相关安全治理机制发展的重要牵引力。美国战略与国际问题研究中心(CSIS)研究报告认为,印度洋地区面临诸多风险,包括中东原油出口国国内局势的不稳定、印巴冲突、中印矛盾、中美影响力竞争、海盗、恐怖主义、宗教与世俗间平衡关系的重塑、海上争端和近海资源争夺等。[2]德国黑德尔伯格国际冲突研究所的全球冲突图景显示,环印度洋的南亚、中东、北非地区是冲突密集地区。[3]澳大利亚战略政策研究所的研究报告称印度洋为“麻烦之洋”。[4]事实上,对印度洋安全形势进行精准评估是复杂和困难的,这主要有以下原因:一是环印度洋国家在政治制度、经济发展、民族宗教、地缘关系等方面各不相同,导致各次区域面临的安全形势不尽相同;二是地区安全形势在不断的动态变化之中,既有朝着积极方向发展的(如索马里海域海盗问题大为改观),也有呈现消极势头的(如美国—伊朗关系);三是安全风险往往存在长期性、不可预测性的特点,如气候变化、人口结构变化等带来的风险是长期的,国家间地缘矛盾上升为冲突的影响因素也非常复杂。从表面上看,在中东油气资源的生产和出口、国际贸易航道的安全通畅、地区热点问题的管控与应对等方面,印度洋地区近年来并未实质性发生具有全球性影响的安全事件。但安全治理强调的是“底线思维”,从这个角度来看,需对印度洋地区已有或潜在的安全风险给予充分重视。

(一)地区力量结构加速调整

冷战结束后,传统地缘政治竞争一度缓和,大国间围绕应对恐怖主义、气候变化等非传统性安全议题的合作在增强,且大国地缘政治较量主要集中在西太平洋和欧亚内陆的地缘政治断裂带上,印度洋地区大国竞争的烈度较低。但这种局面正在发生变化,最重要的变量是地区力量结构的调整,以及由此引发的各国在该地区利益重叠和安全互动的增加。美国卡内基国际和平基金会高级研究员阿什利·泰利斯(Ashley Tellis)在谈及印度洋未来态势时指出:“最大的变化是印度的崛起。任何一片海域,只有域内国家跻身世界大国的行列,这片海域的地缘重要性才得以提高。”[5]目前,美国仍是印度洋地区最强的军事力量,印度凭借其总体向好的崛起势头、持续增强的综合国力、得天独厚的地缘优势,对印度洋安全事务的影响力和话语权也大幅增强。“全球治理格局取决于国际力量对比,全球治理体系变革源于国际力量对比变化”[6],而主要由新兴大国崛起而引发的印度洋力量结构调整,势必牵引着地区安全秩序与治理格局的加速变革。

一方面,主要大国加大对印度洋战略投入,各种机制安排或倡议间存在一定竞争性。印度洋地缘重要性吸引了相关大国对该地区的战略投入,而现有治理机制的碎片化、次区域化等特点,更为各国提供构建于己有利治理机制的空间。美国努力推动美日印澳四边磋商,强化各国对“基于规则的印太秩序”的共识和防务安全合作;抛出“孟加拉湾倡议”,通过与斯里兰卡、孟加拉等国的防务合作,提升对孟加拉湾的海域态势感知和威胁应对能力。印度则相继抛出“季风计划”、“萨迦”倡议等,推动域内国家的“印度洋共同体”构建。日本早在2016年即提出“自由开放的印太”,推动与印度共建“亚非增长走廊”。澳大利亚2017年《外交政策白皮书》明确以“印太”取代“亚太”,强调其印太枢纽的区位价值。中国继续稳步推进“21世纪海上丝绸之路”建设,打造印度洋方向“蓝色经济通道”,[7]倡导和平、合作、和谐的海洋安全观。大国围绕印度洋安全治理体系、治理机制和治理规则的布局,提供了彼此合作与对接的可能。比如,中国的“21世纪海上丝绸之路”与日印“亚非增长走廊”在地区互联互通方面有合作空间,中国与日本、印度在加强第三方市场合作方面都有进展。但美国特朗普政府片面追求“美国第一”,将中国贴上“战略竞争者”标签,将发展议题政治化、安全化,并试图通过美日印澳四边磋商、“孟加拉湾倡议”等,裹挟其他国家进入其安全战略议程,无疑会加剧地缘竞争。

另一方面,大国竞争对环印度洋国家产生负面的外溢影响。作为地区安全事务的主导性力量,大国地缘竞争风险的上升,也将牵动其他中小国家。虽然绝大多数环印度洋国家都不愿在大国之间选边站队,但一些国家(特别是地缘位置重要的国家),或许将被迫卷入大国地缘竞争,从而给自身国内政局的稳定、经济发展的可持续性、外交政策的独立性带来负面影响。比如,中国在环印度洋地区推进以发展为导向的“21世纪海上丝绸之路”建设,但有些国家却渲染所谓“债务陷阱”“侵犯主权”等,甚至使“中国项目”成为个别国家国内政治斗争的牺牲品,不利于项目所在国的政局稳定、经济发展和社会安全。2018年底斯里兰卡政局出现动荡,英国《金融时报》将之归咎于“中国影响力上升”[8]。

(二)“由陆向海”风险上升

一方面,国家间冲突热点难以“降温”,国家间矛盾外溢至海上。中东和南亚是环印度洋地区较为动荡的两个地区,地缘政治、国家主权、宗教文化等多层面矛盾相互交织,被美国国家情报委员会列为“最可能引发广泛不确定性的地区”[9]。当前,中东地区正逐渐形成两对复杂且难以消弭的安全矛盾,即:阿以矛盾,沙特和伊朗代表的逊尼派和什叶派矛盾。美、俄等加大对中东地区的战略介入,围绕叙利亚、伊朗核问题展开激烈争夺,使地区安全局势更趋恶化。在南亚地区,印度和巴基斯坦在克什米尔、恐怖主义、宗教信仰等问题上的分歧根深蒂固,陷入“对方存在即是我方威胁”的零和思维,对双边关系及地区合作都造成冲击。

上述安全矛盾有结构性和长期性特点,且传导至海洋安全领域。印巴安全对抗主要集中在陆地方向,但印度对巴基斯坦海上力量(特别是潜艇力量和瓜达尔港)保持警惕。印度2015年版《确保安全海洋:印度海洋安全战略》认为2008年11月孟买恐怖袭击案犯“与巴基斯坦机构和训练者有广泛联系”,强调“非传统安全威胁与传统安全挑战的界限有时变得模糊……特别是,当非传统安全威胁得到传统行为体的合作、支持和赞助的情况下,这种情况更加明显”。[10]中东局势也不时牵动着全球对该地区能源供应、海上通道的安全关注,特别是美国和伊朗的关系走向,与霍尔木兹海峡安全保障息息相关。[11]

另一方面,环印度洋不少国家政府治理能力滞后,存在滑向“失败国家”的风险。环印度洋不少国家都面临国家治理能力现代化的难题,存在国内政局动荡、宗教极端主义抬头、政府管控能力滞后等挑战,人口数量持续增长与社会资源供给之间矛盾日益加重,国内安全局势不容乐观。美国战略与国际问题研究中心研究报告称,“(印度洋地区)很多国家人口非常年轻,除少数海湾和东南亚国家外,这将在教育、就业、基建等领域造成巨大压力”,并将南亚列为“高危”,埃及、红海列为“非常高危”。[12]

国家治理能力缺失,安全风险必将外溢至邻国乃至国际海域,催生形形色色的暴力组织,包括恐怖主义、毒品贩卖和军火走私团伙等。相关地区海盗、跨国犯罪等问题严重,很大程度上是因为陆地上的治理失败。有报告称,“联合国难民署所列‘值得担忧的人口’(population of concern)多半在印度洋地区国家,产生难民最多的三个国家都是印度洋地区国家,即阿富汗、伊拉克和索马里”。[13]此外,环印度洋地区陆上恐怖主义活动高发多发,中东、南亚饱受恐怖主义困扰,而“陆上恐怖活动高发区与海盗频发海域相邻,这些海域很可能成为海上恐怖主义活动的猖獗之地”[14]。

 (三)非传统安全威胁不容低估

一方面,印度洋地区的海上恐怖主义、海盗和有组织犯罪等问题“久除不尽”,加大国际社会治理难度。印度洋海域“涵盖从撒哈拉沙漠到印度尼西亚群岛的整个‘伊斯兰之弧’,既有索马里、也门、伊朗、巴基斯坦这样的‘战争导火索’,又有猖獗的全球恐怖主义、海盗和毒品走私网络”。[15]毒品、人口和武器走私方面,印度洋辽阔海域为有组织犯罪集团提供天然的庇护场所,增加各国政府打击犯罪组织的难度。“由于供需旺盛、环印度洋国家的安全形势不容乐观及官员腐败、海上交通便利等,毒品、人口和武器的非法走私问题将在中长期内持续存在。”[16]国际航道安全威胁方面,国际航道相对固定和不易替代,零散的组织和个体就能凭借其对该海域的熟悉,从事海盗等暴力破坏活动。海盗问题方面,国际社会的反海盗行动有效抑制了索马里海域的海盗活动,但只要陆上治理状况得不到有效改善,海盗问题很容易卷土重来。海上恐怖主义方面,环印度洋地区宗教派系林立,宗教极端主义和恐怖主义问题严重,海域为其提供走私武器乃至发动袭击的场所,最典型案例是2008年底的印度孟买恐怖袭击案。

另一方面,气候变化、自然灾害等引起的安全风险不容低估。印度洋地区是地震、飓风等自然灾害较为频繁地区,1970年的波拉旋风给恒河三角洲巨大损失,2004年的印度洋大地震及随后引发的海啸使很多环印度洋国家遭受重创。红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)主席近卫忠辉(Tadateru Konoe)表示:“印度洋国家自然灾害的毁灭性人道主义和经济影响,随时间推移,只会更加恶化……仅2013年,在科摩罗、马达加斯加、毛里求斯、塞舌尔和赞米比亚的大约15场自然灾害,便造成超过2.5亿美元损失。”[17]印度2015年版《海洋安全战略》称:“气候变化已经开始影响人类和海洋安全,将来或有巨大影响……虽然气候变化及其影响的规模在很大程度上仍属猜测,但其影响有可能在多个领域突然出现。”[18]气候变化或自然灾害带来的风险包括但不限于:海平面上升威胁印度洋岛国生存,加剧“气候难民”问题;特重大的突发性自然灾害重创沿海国经济发展和民众安全;环境污染导致渔业资源枯竭,导致非法、未报告和无管制(IUU)捕鱼情况增多,进一步危及海洋生态系统,由此引发的执法冲突可能升级为外交事件。

 

二、印度洋安全治理渠道多元、层次不一

 

印度洋安全治理的治理主体包括联合国、主权国家以及非政府组织,治理主体的不同也决定治理机制的成员构成、运行模式和治理效率的不同。当前,印度洋地区已有一些安全治理机制,既包括实体化的双多边平台,也包括倡议、规则等“软机制”。这些治理机制多数是在冷战结束后产生的,特别是进入21世纪以来,印度洋安全治理加速演进,呈现多层次、多领域、多主体的特点。当然,这些机制并非完全割裂、各自运行,不同机制在参与国家、所涉地域和领域、治理目标和举措上,会有交叉重合乃至合作。

(一)联合国框架下的治理机制

为应对索马里海域海盗威胁,联合国安理会先后通过第1816号、第1838号、第1844号和第1851号决议,呼吁国际社会联手打击索马里海盗。根据第1851号决议案,索马里海盗问题联络小组(CGPCS)于2009年1月正式成立,下设四个“工作组”,即能力建设工作组、虚拟法律论坛、海上打击和消减海盗行动工作组、打击岸上海盗网络工作组。[19]成立至今,该小组已有近80个国家和相关国际组织参与,成为国际社会打击索马里海盗的重要协作平台。2018年7月,第21届小组全会在肯尼亚内罗毕举行,强调“制定针对与海盗直接相关、更广范围威胁的中长期举措”。[20]

联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)是参与印度洋非传统安全治理的重要机构,2010—2012年间负责“支持各国在索马里海域打击海盗有关倡议的信托基金”[21]。该办公室2009年设立“反海盗项目”,此后升级为“全球海上犯罪项目”(GMCP),下设印度洋和太平洋、非洲之角、大西洋、拘留和移交四个子项目,主要为各国提供能力建设、信息交流等支持,提高其打击毒品走私、海上恐怖主义等海上威胁的执法能力,同时建立地区性的应对海上犯罪协调机制。[22] 2015年,该项目推动成立“印度洋海上犯罪论坛”(IOFMC),作为印度洋沿岸国海上执法部门的协调平台,包括南部通道伙伴关系网络、印度洋检察官网络、地区能力建设工作组、海上执法任务组等。[23]截至2017年,已有22个沿岸国参加该论坛。

除上述相对活跃的治理机制外,联合国大会1972年曾通过第2992号决议,宣布成立“印度洋特设委员会”构建“印度洋和平区”。该委员会是联合国九个特设委员会之一,每两年发布一次《印度洋特设委员会报告》。包括中国、俄罗斯在内的联合国2/3成员国支持建立和平区,但美国、英国和法国对此表示反对,导致该特设委员会作用非常有限。[24]

(二)大国发挥主要作用的治理机制

美国领导的联合海上力量(CMF)是印度洋地区重要的海军合作平台,总指挥官是美国第五舰队司令,现有33个成员国(中国、印度未参与)和三个特遣团,即150特遣团(海上安全和反恐,2002年成立)、151特遣团(反海盗,2009年成立)和152特遣团(聚焦阿拉伯海和海湾地区,2004年成立),其中151特遣团是索马里海域反海盗的重要军事力量。[25]2008年,联合海上力量启动“信息共享与防止冲突”(SHADE)会议,为各方提供反海盗信息的共享与合作平台。会议定期在巴林举行,联合海上力量、北约和欧盟海上力量(EUNAVFOR)轮流主持,迄今已有包括中国在内的33个国家以及一些国际组织、企业代表参会。此外,美国还推动北约2009年8月启动“海洋盾牌行动”(Operation Ocean Shield),主要在亚丁湾和阿拉伯海开展反海盗行动。该行动于2016年12月中止,主因是北约将相关力量投入地中海应对难民危机。2017年提出“印太战略”后,美国更重视打造印度洋安全伙伴关系网络,强化海域态势感知能力,包括举行首次美印防长外长“2+2”对话、推进“孟加拉湾倡议”等。[26]

欧盟海上力量(EU NAVFOR)2008年12月正式启动“亚特兰大行动”(Operation Atalanta),通过打击海盗和武装抢劫、监测索马里海域渔业活动、提供地区海上能力建设、为世界粮食计划署等组织提供保护,营造良好海上安全环境。EU NAVFOR参与方主要是欧盟成员国,但也包括非欧盟国家(如挪威、新西兰),活动范围包括南红海、亚丁湾、塞舌尔、毛里求斯和科摩罗等地区。[27] 2018年7月30日,欧盟理事会决定将亚特兰大行动延长到2020年12月。此外,欧盟2008年成立“海上安全中心——非洲之角”信息中心[28],2011年出台《非洲之角战略框架》[29],2012年成立旨在促进印度洋非洲沿岸海上安全项目(MASE),积极参与印度洋特别是非洲之角的安全治理。政府间发展组织、印度洋委员会、东非共同体等地区组织参与MASE项目。

印度是印度洋海军论坛(IONS)、环印度洋联盟(IORA)的重要创始国,此外还通过双边或小多边机制,提升对印度洋安全事务的影响力。2015年3月,莫迪提出“萨迦”倡议,表明其“愿意承担更大责任确保印度洋安全、推动构建集体安全和经济整合的地区机制”[30]。2018年8月第三届“印度洋会议”上,印度外长斯瓦拉吉(Swaraj)进一步阐述“萨迦”内涵和举措,即:加强地区互联互通;连接南亚、东南亚和海湾地区;在加强地区海上安全方面发挥积极和建设性作用。[31]莫迪政府还给环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议(BIMSTEC)注入更多安全元素,除牵头该机制的反恐和跨国犯罪合作小组外,2017年3月举行首次成员国国家安全首脑会议,2018年3月举行第二次会议,建议通过1.5轨BIMSTEC安全对话论坛、加强数据和信息共享、加强海洋安全合作等,应对共同安全威胁。[32]印度还通过与塞舌尔、毛里求斯、斯里兰卡、马尔代夫等国双多边机制,强化对印度洋岛国的安全影响力,同时提升本国对环印度洋地区的海域态势感知能力,比如印度—斯里兰卡—马尔代夫海上安全合作倡议、印度—马尔代夫海军参谋对话、印度—斯里兰卡防务对话、印度—塞舌尔“沿海监视雷达系统网络”等。

此外,在英国政府支持下,塞舌尔于2013年2月成立“地区反海盗起诉和情报协调中心”(RAPPICC),加强地区反海盗能力建设。2013年底,该中心升级为海上安全地区融合与执法中心(REFLECS3),领域由反海盗扩大到打击人口走私、毒品走私、环境污染等。该中心有三个工作组,即:跨国有组织犯罪(TOCU)、海上贸易信息共享中心(MTISC)、本地能力建设协调小组(LCBCG)。[33]

(三)区域性的政府间治理机制

印度洋海军论坛成立于2008年,由印度倡议成立,现有36个成员国和9个观察员国,旨在“通过提供一个开放和包容的论坛,加强印度洋沿岸国家海军间的海上合作,涉及人道主义援助与灾害救援、反海盗、打击海上犯罪、海洋调查、搜寻与救援等”。该论坛是涵盖印度洋域内国家最多的海上安全合作机制,有参照西太平洋海军论坛的因素。[34] 2018年4月,第六届印度洋海军论坛在伊朗德黑兰举行。

环印度洋联盟是印度洋地区较为活跃和成功的地区合作平台,前身是1997年3月成立的环印度洋地区合作联盟,2013年正式更名为环印度洋联盟,现有21个成员国、7个对话伙伴国和2个观察员国。2011年11月第11次部长理事会会议上,将海上安全列为最优先关注领域之一,表明该机制从最初关注发展议题,逐步拓展至安全领域。2017年3月,环印度洋联盟举办以“加强海洋合作,打造和平、稳定、繁荣的印度洋”为主题的首次峰会,并通过《雅加达协定》《防止和打击恐怖主义和暴力极端主义宣言》等文件。同年10月,联盟第17届部长理事会会议召开,新设海上安全、蓝色经济和妇女经济赋权3个工作组。联盟旗舰项目之一是印度洋对话(Indian Ocean Dialogue),主要关注印度洋地区政治形势、海上安全挑战、救灾和管理等六大议题。2018年8月,第五届印度洋对话在南非德班召开。

印度洋委员会成立于1984年,现有5个成员及欧盟、中国、法语国家组织3个观察员,主要推进次区域海洋发展合作。近年来,印度洋委员会积极参与联合国、欧盟等维护地区海洋安全的机制安排和举措,在地区安全事务中的作用日益显现。BIMSTEC 和南亚区域合作联盟(SAARC)的成员国对海洋安全的关注也在增强,但仍停留在较低水平。此外,斯里兰卡海军于2010年召开首届“加勒对话:国际海事会议”,旨在提供讨论和审议与海洋有关的问题、加强海上安全合作和知识信息共享的平台。[35] 对话参与方主要是各国海军,迄今未能产生有效的政策影响力。2018年10月,第九届加勒对话在科伦坡召开。

(四)非国家行为体推动的治理机制

2009年1月,国际海事组织邀请部分印度洋国家在吉布提召开打击海盗的高级别会议,会议通过了《关于打击西印度洋和亚丁湾地区海盗及武装劫船的吉布提行为准则》(下称《吉布提准则》),为地区国家的能力建设、信息共享、配套立法、海域态势感知等提供合作框架。2017年1月,《吉布提准则》签署国高级别会议在沙特阿拉伯吉达举行,通过《吉布提行为准则吉达修正案》。在西印度洋和亚丁湾,《吉布提准则》有助于打击海盗和武装劫船,且其影响覆盖领域已大为扩展到包括人口贩运和非法、未报告和无管制捕鱼在内的其他非法海上活动。[36] 此外,国际海事组织在1997年10月发起举办首次环印度洋船旗国和港口国能力提升会议,通过《印度洋港口国监督谅解备忘录(草案)》。该备忘录于1999年生效,旨在加强对本国港口的外籍船舶管理,检查其是否符合国际海事组织、国际劳工组织等规定。截止到2018年3月,已有20个成员国。[37]

此外,2016年起,印度基金会每年举办“印度洋会议”,将之作为探讨印度洋安全问题的重要二轨对话平台。得益于印度外交部的支持,该会议已成为相关方释放政策信号的重要平台。2018年8月,印度基金会与越南外交学院、孟加拉国际战略研究所、新加坡拉惹勒南国际关系学院联合举办主题为“建立地区架构”的第三届“印度洋会议”,印度外交部长、美国国务院南亚中亚事务局助理国务卿帮办等高官与会。

 

三、现有治理机制面临挑战

 

由上可见,印度洋地区安全治理并非完全缺失,相反,该地区已有多层次、多主体、多议题的安全治理安排,随着印度洋地缘战略价值的不断提升,关于印度洋安全治理的倡议和安排有望继续增加。从实际效果看,各机制的运行效果并不相同,一些治理机制(特别是反海盗机制)在改善地区安全状态方面发挥了积极作用,这主要是因为国际社会在维护国际贸易航道的安全通畅方面存在共同利益。此外,现有安全机制存在交叉合作的情况,不少国家和国际组织同时参与多个治理机制。不过,涉及多议题的综合性治理机制的效果不如预期,一些夹杂地缘政治“私货”的倡议甚至干扰了地区安全治理。有学者认为,印度洋“现有治理制度呈现碎片化发展趋势,而且正式制度较少,大都是非正式的制度安排”;“相关机制或组织的绩效不如预期,合法性也备受质疑”;“现有治理制度涵盖的治理议题有限,在一些治理领域出现低制度化,制度供给不足”。[38]具体而言,印度洋安全治理主要面临如下难题。

(一)地缘政治竞争的干扰

地缘政治竞争不仅催生印度洋地区一些风险挑战,还对地区治理机制的运行和效率产生干扰。以印度洋海军论坛为例,受制于“地理排他性”原则,中国、美国、日本等在印度洋地区有重大安全利益的域外国家,长期未能成为论坛观察员国。直到2014年在澳大利亚举行的论坛上,中国、日本才被接受为观察员国,美国则因伊朗反对而未能成为观察员国。作为印度洋地区重要国家的巴基斯坦,直到2014年才正式成为论坛成员国。再比如BIMSTEC,该机制最初关注区域发展问题,近年来开始强调安全问题,2018年6月举行首次军事演习。[39]这种变化固然与印度对孟加拉湾重视程度上升有关,但也有学者认为,“印度需将孟加拉湾视作关键舞台,制衡实力不断增强、态势更加进取的中国……BIMSTEC是印度在孟加拉湾实现抱负、投射力量日益重要的平台。”[40]

美国将印度洋置于其“自由世界秩序与压迫世界秩序正在发生地缘政治竞争”[41]的印太框架之下,将孟加拉湾与东南亚、太平洋岛国列为其印太安全合作的三大地区。2018年8月,美国务院南亚中亚事务局助理国务卿帮办爱丽丝·威尔丝(Alice Wells)参加第三届“印度洋会议”,进一步阐释“孟加拉湾倡议”,强调更深度参与印度洋海军论坛、环印度洋联盟等机制事务,并提出美国印度洋政策的三大抓手是互联互通、防务安全合作、自由开放法治的国际秩序。[42] 显见,在印太框架下,美国对印度洋安全治理的布局只会增强。2018年底斯里兰卡政局出现动荡,美国将之作为美日印澳四边磋商的讨论议题之一,美国前驻斯里兰卡大使、负责南亚中亚事务的助理国务卿罗伯特·布莱克(Robert Blake)甚至称“亚洲各国希望与美国、日本、印度等国保持良好关系,平衡中国增长的经济和军事影响”,(亲华的)拉贾帕克萨上台将会“引起美、日、印等国对斯里兰卡政府遵守民主和良治的承诺,进而影响相关援助”。[43]显然,美国的地缘博弈思维对中国参与地区安全治理有所制约,也造成了地区国家 “选边站”的困境。

(二)未能有效做到“陆海统筹”

除海啸、环境污染等问题外,大部分海上安全挑战源自陆地:国家间冲突外溢至海上,加剧重要海上航道和海峡的安全脆弱性,特别是中东地区;国家治理能力滞后,既无法有效解决教育和就业机会缺失、经济社会发展落后等引起的犯罪率上升、极端主义抬头等问题,也无法防止其外溢至海上;落后、粗放的生产力水平,加重近海环境污染,并加剧非法、未报告和无管制捕鱼问题。不过,从现有印度洋地区的治理机制来看,前述地区安全治理机制主要停留在海洋层面,未能有效应对陆上“风险源”。

环印度洋联盟是关注议题较为全面的地区治理机制,涉及海上安全、贸易与投资便利化、渔业管理、灾害风险管理、旅游和文化交流、科技、蓝色经济、妇女经济赋权等主要领域。中、美、日、法等是该组织对话伙伴国,美国在阐述其印度洋政策时优先提及环印度洋联盟,[44]印度外交部专门设立印度洋司,负责毛里求斯、塞舌尔等重要岛国及环印度洋联盟事务。不过,从目前情况看,环印度洋联盟最初聚焦发展问题,转型后拓展至发展、安全、社会等诸多领域,但这个转型过程不会一蹴而就,而且也涉及到与印度洋海军论坛等已有机制的关系。莫迪政府提出的“萨迦”倡议,强调“促进内陆联结和地区互联互通”,加强与南亚周边国家在港口、铁路、公路、能源等领域的互联互通,具备“陆海统筹”的意识,[45] 但尚无公开材料评估印度政府将投入多大政策资源推动该倡议。

(三)执行效率有待提升

一方面,一些治理机制的发展较为迟缓。印度洋地区国家各方面差异较大,各次区域的地缘环境不同,导致各次区域优先处理的安全问题、各国关注的海上安全优先顺序不同,进而导致地区国家在地区安全治理时难以形成合力。加上绝大多数地区国家都是发展中国家,不少还是联合国最不发达国家,缺乏足够资源和能力参与地区安全事务。正因如此,与域内国家主导的安全治理机制相比,美、欧等主导的索马里海域反海盗机制反而比较成功。比如,印度洋海军论坛成立于2008年,但直至2014年才最终确定《印度洋海军论坛章程》。1997年成立的BIMSTEC是孟加拉湾地区的重要合作平台,但直到2014年才设立秘书处,迄今仅举行过四次峰会,诸多规划、倡议未能有效落实。环印度洋联盟逐渐成为地区重要的安全治理平台,但在成立20年后的2017年才召开首次领导人峰会。

另一方面,缺乏主导性的治理机制,难以形成有效的安全治理网络。各机制之间的关系并不顺畅,在任务的分工协调、资源的统筹整合、机制化网络的构建等方面都有不足。一是缺乏在印度洋地区有重要利益关切的主要大国都参与的地区治理机制,各方诉求不尽相同,难以形成有效的大国协调;二是即使围绕单一议题,也存在多种并行存在的治理机制,存在“叠床架屋”和“机制拥堵”现象,如在索马里海域有多个反海盗安排,但相互协调性有待提高;三是缺乏比较成熟、合作水平较高的安全治理机制,环印度洋联盟、BIMSTEC都是地区安全治理的“后来者”,而印度洋海军论坛也受制于地缘政治因素表现不佳。

(四)治理的缺位和错位

当前,全球海洋治理领域正在经历深刻变革,呈现治理主体多元化(越来越多非国家行为体参与)、客体多样化(新兴治理难题增加)、治理手段复杂化(由传统军事安全转向法律规则)等特点,而倘若相关机制无法及时、有效适应形势发展,则会导致治理缺位、治理错位等问题。西太平洋和大西洋的安全治理机制相对比较成熟(虽然并不尽然完善),如美国主导的同盟体系、以东盟为中心的系列对话机制,以及诸如香格里拉安全对话、香山论坛、西太平洋海军论坛等多边甚至“二轨”对话机制,其涵盖领域、所涉主体、治理手段等比较全面。

与之相比,印度洋安全治理机制在议题、主体、手段等方面,还存在治理缺位、错位的情况。一是未能有效涵盖治理议题。比如:在美国推行印太战略的背景下,大国在印度洋的地缘博弈更趋激烈,但缺乏有效的、包容性的沟通平台,美日印澳四边磋商有很强的排他性;各国均认为过度捕捞和环境恶化不利于渔业可持续发展,但迄今未有建立区域性、综合性的渔业可持续发展机制,正如史汀生中心研究员大卫·米歇尔(David Michel)所指,“现有安全架构合作面临的挑战是,多数机制(如印度洋金枪鱼委员会)都局限于特定区域、特定鱼群。”[46] 二是治理手段有待创新与丰富。以打击海盗为例,《吉布提准则》是较成功的强调法律规则手段的治理机制,但多数机制仍强调军事、安全手段,对经济、法律手段的重视程度不够,甚至一度出现海盗被捕后缺乏配套司法审判机制的情况。此外,2014年马航370事件表明各国有必要推进海域态势感知系统网络的整合和能力提升。三是治理主体的多元化需进一步推进。随着涉及印度洋安全利益的主体更加多元化,域外国家、国际非政府组织、企业等在地区安全事务中的作用日益突出,倒逼地区安全治理机制需要更加开放、透明、包容,但现有机制在包容性方面有待提升。

 

四、对完善印度洋安全治理的路径思考

 

未来,印度洋地区力量和利益格局将继续深刻调整,牵引着地区安全治理机制的不断演变。国际社会应立足现有安全治理机制,兼顾各方安全关切,统筹好陆上治理与海上治理、发展治理与安全治理、存量治理与增量治理等几对关系,构建更加开放、包容、务实、可持续的治理机制。

(一)治理目标:和平、合作、共赢的印度洋

鉴于印度洋对全球地缘稳定和经济发展的重要性,印度洋安全治理的目标应是提高地区安全治理总体水平,有效应对和化解各种潜在安全风险,将印度洋打造成和平、合作与共赢之洋。

其一,和平之洋,就是要确保印度洋安全局势的总体稳定。相关目标包括但不限于:有效管控大国之间的战略竞争;推动地区热点的“去火降温”;确保中东地区油气生产和出口的稳定;共同维持国际贸易航道的安全通畅。在此方面,美国、印度、日本、中国等在印度洋拥有重大安全利益的国家,应发挥引领作用。

其二,合作之洋,就是要增进各方在印度洋安全事务中的合作。与西太平洋相比,主要大国在印度洋地区并不存在领土主权争端之类的核心利益冲突,美国的安全同盟体系也相对松散,各国在印度洋安全事务中有更多合作需求,特别是在应对非传统安全威胁领域的合作点较多。此外,环印度洋的次区域一体化水平相对滞后,大多数国家的国家治理水平有待提升,拖累了印度洋安全治理整体效率,国际社会应在国家治理能力建设方面加强合作。

其三,共赢之洋,就是要使印度洋安全治理的成效惠及各方。各方在印度洋的利益布局和安全关切并不相同,但地区安全治理水平的整体提升符合各方利益,而且也应惠及各方。环印度洋国家是地区安全形势的最直接当事方,也是地区安全治理水平提升的最直接受益者。在该地区有重大利益存在的域外国家,也可以通过参与地区安全治理,弥补其安全保障方面的能力短板。

(二)治理原则:统筹兼顾、循序渐进

首先,统筹兼顾各方合理的安全关切。中国在印度洋地区的影响力上升引起了其他大国大战略猜忌,美国退役海军少将麦德伟(Michael McDevitt)将中美竞争比作冷战时期美苏在印度洋的争夺[47],澳大利亚学者大卫·布鲁斯特(David Brewster)惊呼中印在印度洋地区“新冷战”[48]。与此同时,中国在印度洋地区海外利益面临的安全脆弱性上升,又需要中国强化印度洋地区的安全保障能力。这种矛盾主要是由于各方安全关切的差异和战略互信的不足所致。因此,印度洋安全治理需要综合考虑历史记忆、战略认知、现实利益、现有机制安排等因素,尊重各方合理的安全关切,“不让竞争成为冲突,不让分歧成为争端”[49]。

其次,统筹好陆地与海洋的关系。印度洋安全治理不应局限于“就海谈海”,而应坚持陆海统筹、陆海联动的原则。环印度洋地区陆上治理状况的改善,将对海洋安全治理产生积极的外溢作用。在此,一方面要提高环印度洋国家经济发展水平和国家治理能力,管控好地区安全风险的陆上“风险源”,另一方面也要同步推进对海上安全威胁(特别是非传统安全威胁)的治理,避免海上安全风险外溢至陆上(一次严重的海上恐怖袭击可能急剧恶化国家间关系)。

再次,统筹好安全与发展的关系。安全与发展互为目的和手段,不能脱钩。印度洋现有安全治理机制的经验表明,只谈论安全问题的治理机制很难“治标治本”,而这也是推动环印度洋联盟、BIMSTEC等机制转型的积极且重要的驱动力。因此,应积极推动各次区域的一体化进程,以及地区互联互通、发展倡议之间的对接,加强海洋经济、海域管理等领域的合作,以发展手段解决安全难题。

最后,统筹好存量治理与增量治理的关系。印度洋安全治理的演进不能急功近利,而应循序渐进,同步推进存量治理与增量治理。要在充分肯定现有安全治理机制成效的基础上,在治理主体的多元(如吸纳更多非国家行为体)、治理议题的丰富(如推进海上执法合作)、治理机制的整合(如推动构建主导性的治理机制)、治理手段的创新(如研讨治理规则)等方面,做好增量治理。

(三)治理手段:多管齐下、创新发展

其一,倡导共同、综合、合作、可持续的安全观。各方可借助印度洋海军论坛、环印度洋联盟等区域机制,加强就印度洋安全风险及其治理的交流,克服地缘政治竞争带来的负面影响,挖掘在印度洋地区的共同安全利益,并采取切实举措予以落实。环印度洋地区大多数国家都有反殖民、求和平的共同经历和记忆,中国和印度作为东方文明古国和最大的发展中国家,在倡导并引领印度洋地区形成共同、综合、合作、可持续的安全观方面,尤其可以发挥重要作用。诚如印度前国家安全顾问梅农所指,“主要大国(比如印度、美国、中国或日本)对保障海上通道运行拥有共同的利益……中国和其他国家应该成为问题解决者,而非麻烦制造者”[50]。

其二,努力加强海上公共安全产品的供给。国际社会有必要加强对联合国框架下印度洋安全治理机制的支持力度,包括向联合国毒品和犯罪问题办公室提供资金、人力、装备等方面支持;向环印度洋重点国家提供海上安全能力建设援助,提升相关国家和国际组织促进海上安全的能力;加强在海洋经济、海洋科技、海岸带管理与开发等方面的合作,以发展促安全,尤其是渔业可持续发展、应对气候变化影响等领域;增进海军、海警等海上安全力量的合作,开展人道主义和灾害救援联合演习、军事医疗合作等;支持国际海事组织、印度洋金枪鱼委员会等机构在具体领域的安全治理,并推动与其他地区安全治理机制的协调合作。

其三,推动现有机制的整合与创新发展。印度洋安全治理涉及的行为体、领域等非常复杂,故而很难形成统一的、全区域的安全治理机制,这带来了治理机制碎片化的问题。未来,国际社会可着力发展代表性强、被接受度高、涉及领域广的机制(如环印度洋联盟),提高其对地区安全治理的引领作用,推动其他机制与之协调、对接与合作,如此或能有效调动和统筹各方面政策资源,提高印度洋安全治理实效。

 

【完稿日期:2018-12-20】

【责任编辑:曹  群】

 


[1] Robert D Kaplan, “Center Stage for the Twenty-first Century: Power Plays in the Indian Ocean,” Foreign Affairs, No.2, March/April 2009, p.13.

[2] Anthony H. Cordesman and Abdullah Toukan, The Indian Ocean: A Strategic Net Assessment, Center for Strategic & International Studies, August, 2014, pp.6-7.

[3] Heidelberg Institute for International Conflict Research, University of Heidelberg, Conflict Barometer 2017, https://hiik.de/conflict-barometer/current-version/?lang=en.(上网时间:2018年12月4日)

[4] Sam Bateman and Anthony Bergin, Our Western Front: Australia and the Indian Ocean, Australian Strategic Policy Institute, March 2010, p.24.

[5] 2012年12月30日,阿什利·泰利斯来华就印度洋问题进行调研,在清华—卡内基全球政策中心的座谈会上作此表述。

[6] “习近平:加强合作推动全球治理体系变革 共同促进人类和平与发展崇高事业”,新华网,2016年9月28日,http://www.xinhuanet.com//politics/2016-09/28/c_1119641652.htm。(上网时间:2018年10月26日)

[7] 国家发展和改革委员会、国家海洋局:《“一带一路”建设海上合作设想》,新华网,2017年6月20日,http://www.xinhuanet.com/politics/2017-06/20/c_1121176798.htm。(上网时间:2018年12月4日)

[8] The Editorial Board, “Sri Lanka Turmoil Points to China’s Increasing Role,” Financial Times, November 15, 2018.

[9] U.S. National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, 2012, p.viii.

[10] Integrated Headquarters, Ministry of Defence (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, 2015, pp.37-38, 155.

[11] Associated Press, “Amid US Sanctions, Iran Threatens Again to Close Key Strait,” The Washington Post, December 4, 2018.

[12] Anthony H. Cordesman and Abdullah Toukan, The Indian Ocean: A Strategic Net Assessment,  pp.14, viii.

[13] Dennis Rumley, The Indian Ocean Region: Security, Stability and Sustainability in the 21st Century, Melbourne: Australia India Institute, 2013, http://www.aii.unimelb.edu.au/publications/indian-ocean-securiyt-and-stability.(上网时间:2018年10月26日)

[14] 中国现代国际关系研究院海上通道安全课题组:《海上通道安全与国际合作》,时事出版社,2005年,第193页。

[15] Robert D Kaplan, “Center Stage for the Twenty-first Century: Power Plays in the Indian Ocean,” p.13.

[16] David Michel et al., Indian Ocean Rising: Maritime Security and Policy Challenges, The Stimson Center, July 2012, p.26.

[17] “Indian Ocean’s Growing Vulnerability to Natural Disasters Calls for More Investment in Preparedness,” the website of IFRC, September 26, 2017, https://media.ifrc.org/ifrc/press-release/indian-oceans-growing-vulnerability-natural-disasters-calls-investment-preparedness/.(上网时间:2018年11月8日)

[18] Integrated Headquarters, Ministry of Defence (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, p.43.

[19] Bureau of Political-Military Affairs, “Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia, Fact Sheet,” January 20, 2017, https://www.state.gov/t/pm/rls/fs/2017/266864.htm.(上网时间:2018年10月8日)

[20] “Twenty-first Plenary Session of the Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia, Final Communique,” July 13, 2018, http://www.lessonsfrompiracy.net/files/2018/07/Communique-of-the-CGPCS-21st-Plenary-Session.pdf.(上网时间:2018年11月6日)

[21] 该基金2010年1月成立,主要是为在索马里海域进行反海盗活动筹集资金。2012年12月,该基金转交给联合国开发计划署多伙伴信托基金办公室管理。参见“Trust Fund to Support Initiatives of States Countering Piracy off the Coast of Somalia,” http://mptf.undp.org/factsheet/fund/APF00。(上网时间:2018年11月6日)

[22] “UNODC Global Maritime Crime Programme,” https://www.unodc.org/unodc/en/piracy/index.html?ref=menuside.(上网时间:2018年11月6日)

[23] United Nations Office on Drugs and Crime, Global Maritime Crime Programme Annual Report 2017, January 2018, pp.10-13; “Maritime Crime Programme-Indian Ocean,” https://www.unodc.org/unodc/en/piracy/Indian-Ocean.html.(上网时间:2018年11月6日)

[24] 《印度洋特设委员会的报告》,2017年7月10日,https://digitallibrary.un.org/record/ 1293638/files/A_72_29-ZH.pdf.(上网时间:2018年11月10日)

[25] U.S. Naval Forces Central Command, “Combined Maritime Forces,” http://www.cusnc.navy.mil/Combined-Maritime-Forces/.(上网时间:2018年10月25日)

[26] Office of the Spokesperson, “U.S. Security Cooperation in the Indo-Pacific Region,” August 4, 2018, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/08/284927.htm.(上网时间:2018年11月10日)

[27] EU NAVFOR Somalia, “Mission,” https://eunavfor.eu/mission/.(上网时间:2018年11月10日)

[28] “The Maritime Security Centre-Horn of Africa,” https://eunavfor.eu/the-maritime-security-centre-horn-of-africa/.(上网时间:2018年11月10日)

[29] “Council Conclusions on the Horn of Africa: 3124th Foreign Affairs Council Meeting,” Brussels, November 14, 2011, https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/126052.pdf.(上网时间:2018年11月10日)

[30] C. Raja Mohan, “Modi and the Indian Ocean: Restoring India’s Sphere of Influence,” June 18, 2015, https://amti.csis.org/modi-and-the-indian-ocean-restoring-indias-sphere-of-influence/.(上网时间:2018年11月10日)

[31] “Remarks by External Affairs Minister at the 3rd Indian Ocean Conference,” August 27, 2018, https://www.mea.gov.in/Speeches-Statesments.htm?dtl/30327/Remarks+by+External+Affairs+Minister+at+the+3rd+Indian+Ocean+Conference+Vietnam+August+27+2018.(上网时间:2018年11月5日)

[32] “First Meeting of the BIMSTEC National Security Chiefs,” March 21, 2017, http://mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/28193/First_meeting_of_the_BIMSTEC_National_Security_Chiefs_March_21_2017; “The Second Meeting of the BIMSTEC National Security Chiefs,” March 29, 2018, https://bimstec.org/?event=the-second-meeting-of-the-bimstec-national-security-chiefs.(上网时间:2018年11月5日)

[33] “Regional Fusion & Law Enforcement Center for Safety & Security at Sea,” http://www.rappicc.sc/aboutus.html; “REFLECS3 - Fighting Transnational Organized Crime,” March 20, 2014, http://www.oceanuslive.org/main/viewnews.aspx?uid=00000845.(上网时间:2018年11月5日)

[34] 参见印度洋海军论坛官方网站及2018年轮值主席国伊朗关于印度洋海军论坛的官方网站:http://www.ions.global/;https://www.ionsirannavy.ir/cnf/about?goals。(上网时间:2018年12月20日)

[35] 资料来源为加勒对话官网:http://galledialogue.lk/.(上网时间:2018年11月5日)

[36] International Maritime Organization, “Djibouti Code of Conduct,” http://www.imo.org/en/OurWork/Security/PIU/Pages/DCoC.aspx.(上网时间:2018年11月5日)

[37] 该机构官网:http://www.iomou.org/historymain.htm.(上网时间:2018年11月5日)

[38] 刘思伟:“印度洋安全治理制度的发展变迁与重构”,《国际安全研究》2017年第5期,第89-90页。

[39] Dinakar Peri, “India to Host First BIMSTEC War Games in September,” The Hindu, June 11, 2018.

[40] Constanino Xavier, Bridging the Bay of Bengal: Toward a Stronger BIMSTEC, Carnegie India, February 22, 2018, p.12.

[41] The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, p.45.

[42] Alice Welles, “Remarks at the Third Indian Ocean Conference,” August 28, 2018, https://www.state.gov/p/sca/rls/rmks/2018/285557.htm.(上网时间:2018年11月10日)

[43] Robert Blake, “The Rajapaksas, the SLPP and the Unfolding Indo-Pacific Great Game,” Daily Mirror, December 7, 2018.

[44] Alice G. Wells, “U.S. Policy in the Indian Ocean Region,” August 20, 2018, https://fpc.state.gov/08/285237.htm; Thomas L. Vajda, “Remarks at the 18th Indian Ocean Rim Association (IORA) Council of Ministers Meeting,” November 2, 2018, https://www.state.gov/p/sca/rls/rmks/2018/287094.htm.(上网时间:2018年11月5日)

[45] “Remarks by External Affairs Minister at the 3rd Indian Ocean Conference,” August 27, 2018.

[46] Eleanor Albert, “Competition in the Indian Ocean,” Council on Foreign Relations, May 19, 2016, https://www.cfr.org/backgrounder/competition-indian-ocean.(上网时间:2018年11月5日)

[47] Michael McDevitt, Great Power Competition in the Indian Ocean: The Past as Prologue, Center for Naval Analyses, March 2018, p.5.

[48] David Brewster, Between Giants: The Sino-Indian Cold War in the Indian Ocean, Institut Francais Des Relations Internationales, December 2018.

[49] “Prime Minister’s Keynote Address at Shangri La Dialogue,” June 1, 2018, https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/29943/Prime+Ministers+Keynote+Address+at+Shangri+La+Dialogue+June+01+2018.(上网时间:2018年11月5日)

[50] Shiv Shankar Menon, “Maritime Imperatives of Indian Foreign Policy,” Maritime Affairs, Vol.5, No.2, 2009, p.20.