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澜湄区域落实2030年可持续发展议程:进展、挑战与实施路径

来源:《国际问题研究》2019年第1期    作者:于宏源 汪万发    时间:2019-03-05

〔提    要〕澜湄区域在落实2030年可持续发展上已取得一系列重要进展,但仍远未实现2030年可持续发展议程中提出的要求,当前面临诸多挑战:地区发展不平衡,治理制度赤字,可持续基础设施建设赤字,公共产品赤字。为促进澜湄区域落实2030年可持续发展议程,应深化可持续发展治理机制创新,塑造澜湄区域落实2030年可持续发展议程的协作关系;加强可持续发展基础设施建设;通过公共产品创新突出命运共同体理念,提高澜湄合作对2030年可持续发展议程的参与和贡献,发挥澜湄国家在落实2030年可持续发展议程中的主动性、创造性。

〔关 键 词〕澜湄合作、2030年可持续发展议程、周边次区域合作

〔作者简介〕于宏源,上海国际问题研究院比较政治与公共政策所所长、研究员

                   汪万发,中国—东盟(上海合作组织/澜沧江—湄公河)环境保护合作中心政策研究部助理工程师

〔中图分类号〕D822.333

 

2015年9月,联合国可持续发展峰会正式通过了《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》,为未来15年全球可持续发展合作指明了方向。落实2030年可持续发展议程是全球和区域治理中的重要议题,而区域可持续发展合作是全球可持续发展的基础。2012年,泰国提出澜沧江—湄公河次区域可持续发展倡议,在中国等澜湄国家共同努力下,以可持续发展为基础和目标的澜沧江—湄公河合作(LMC)从无到有并逐渐发展完善。[1]澜湄合作已经成为次区域最具活力、最具发展潜力的新机制之一。推动澜湄区域落实2030年可持续发展议程,既是相关国家应尽的责任,也是深化澜湄合作应有之义。

 

一、澜湄区域落实2030年可持续发展议程进展

 

澜湄六国总人口约16.15亿,占亚洲总人口的38%;六国国土总面积1150万平方千米,占亚洲总面积的25.8%;六国国内生产总值(GDP)超过11.9万亿美元,占亚洲总量的44.98%。澜湄国家普遍是发展中国家,城市化水平低,人均国内生产总值低,贫困人口多,和西方发达国家存在较大的差距,但也显示出澜湄区域具有很大的发展空间。[2]作为新型次区域合作机制,澜湄合作受到澜湄国家和人民热烈响应,经济和可持续发展是其三大支柱之一,互联互通、产能合作、跨境经济合作、水资源合作、农业和减贫合作是其五个优先推进方向,环境保护也是合作重点。澜湄各国均已将落实2030年可持续发展议程融入其国家发展战略和国家对外合作战略中。

(一)落实2030年可持续发展议程成为澜湄合作的重点和优先议程

澜湄合作是中国发起和倡导的新型周边次区域合作和发展机制,自澜湄合作正式建立,落实2030年可持续发展议程就是其重点和优先议程,并且已经成为澜湄区域长期发展的指导方针。2030年可持续发展议程涉及经济、环境和社会三方面的协调统一,旨在以平衡的方式实现经济发展、社会发展和环境保护。可持续发展目标是2030年可持续发展议程的核心内容,包括17个目标,[3]目标之间相互关联、不可分割。不少学者认为,澜湄区域需要一个全流域性的宏观规划,否则流域内相关产业将面临严重挑战。同时,一些研究者也积极探索是否存在可控的治理模式,以减缓对澜湄区域可持续发展的人为损害。[4]

自2030年可持续发展议程提出以来,澜湄区域各国根据各自国情推进相应议程。首先是相关国家都加大对经济发展和城市化进程的重视。澜湄区域是全球城市化和工业化进程速度最快的区域,各国对可持续发展议程的第8-11项目标,即涉及可持续经济增长和就业、可持续工业化和创新、减少不平等、建设可持续城市和人类住区、可持续的消费和生产等目标予以关注。其次,澜湄区域各国政府也在努力提高经济和社会的基本保障,即第1-7项目标,涉及消除贫困、消除饥饿、保障受教育权利、促进性别平等、享有水、环境卫生和能源服务,等等,主要体现在保障澜湄区域人民的基本需求。最后,澜眉区域国家更加积极应对制度建设和环境气候问题,即第13-17项目标,涉及应对气候变化、保护海洋资源和陆地生态系统,以及通过良治和伙伴关系实现可持续发展。

(二)澜湄区域落实2030年可持续发展议程不断取得进步

澜湄区域落实2030年可持续发展议程水平持续提升。根据联合国可持续发展行动网络(Sustainable Development Solutions Network,SDSN)连续3年发布的《可持续发展议程指数和指示板报告》(SDGs Index and Dashboards Report),[5]澜湄国家排名呈现整体性、持续性上升:中国2016年排名全球第76位,2018年提升至第54位;越南2016年排名全球第88位,2018年则跃升至第56位;泰国2016年全球排名第61位,2018年则为第59位;柬埔寨排名从2016年的第119位上升到2018年的第109位。缅甸2016年排名第117位,2018年排名第113位。柬埔寨、越南、泰国等国可持续发展成就的取得,固然与国际发展援助合作有关,但其国内政策统筹协调、社会力量和政府职能的有机结合也发挥了很大作用。

(三)澜湄合作成为区域国家落实2030年可持续发展议程的关键抓手

澜湄合作特点是务实高效、具体合作项目为主。2016—2018年,澜湄国家开展了20余个大型基础设施和工业化项目,实施了上百个惠及民生的中小型合作项目,为澜湄区域经济社会发展做出重要贡献,澜湄区域形成全方位合作、协调发展的新格局。[6]根据2018年澜湄国家达成的《澜沧江—湄公河合作五年行动计划(2018—2022)》,相关国家将对接“一带一路”倡议等合作机制,致力于将澜湄合作打造成为新型次区域合作机制,促进落实2030年可持续发展议程。[7]澜湄国家均成立了澜湄合作国家秘书处或协调机构,致力于加强多领域合作,统筹资源,形成合力;一系列优先项目工作组均已建立和运作,支持澜湄国家基础设施互联互通、项目合作。

(四)“一带一路”倡议为澜湄区域落实2030年可持续发展议程提供助力

2017年,中国同湄公河五国贸易额超过2200亿美元,同比增长16%;中国累计对五国投资超过420亿美元,2017年投资额比2016年增长20%以上;累计签署承包工程合同总额超过1400亿美元。[8]2018年9月21日,商务部发布《中国“一带一路”贸易投资发展研究报告》指出,中国在东南亚地区直接投资存量为818.6亿美元,占中国在“一带一路”相关国家和地区投资存量总额的56.0%。“一带一路”带动了澜湄区域一大批基础设施和能源项目。中国至老挝、泰国铁路为区域互联互通奠定坚实基础;中国承建的中缅原油管道、中缅天然气管道等项目有效解决了缅甸油气资源输出难的问题;中国在越南最大投资项目永新燃煤电厂等将为澜湄区域发展进程提供动力。澜湄各方通过积极参与和推动“一带一路”建设,扎实提升区域互联互通、区域合作和治理。澜湄国家都是发展中国家,彼此发展存在差距,每个国家内部各区域的发展也有差异,建立涵盖澜湄区域的经济走廊能够缩小这些差距,促进2030年可持续发展议程的落实。

 

二、澜湄区域落实2030年可持续发展议程的挑战

 

当前,全球经济复苏乏力、南北发展差距拉大,国际发展合作动力不足。与此同时,地缘政治回归,大国竞争加剧,这些因素均不利于澜湄区域落实2030年可持续发展议程。更为重要的是,澜湄国家间不充分、不平衡的发展以及治理机制、可持续发展基础设施和公共产品提供三大方面的赤字,严重制约着澜湄国家深入落实2030年可持续发展的目标。

(一)澜湄区域发展和治理机制赤字

澜湄区域发展不平衡问题突出,各个国家之间、各个国家内部发展不均衡的挑战严峻,缩小国家间及国家内部发展差距,成为各国面临的共同课题。澜湄区域贫困人口较多,贫困问题是实现2030年可持续发展议程的重要障碍,发展和区域合作不充分问题也是澜湄区域治理赤字的来源。澜湄区域距离2030年可持续发展议程的实现仍有较大距离,在《可持续发展进程指数和指示板报告》中,中国、越南、泰国在全球排名仅为中等偏上;老挝、柬埔寨、缅甸在全球排名靠后且与可持续发展的目标要求差距较大。2030年可持续发展议程的落实不仅取决于该国的经济社会发展水平,而且极大地受到国家能力的影响,其中,首要因素是国家的财政能力,其决定了国家实现目标的可能性和可选手段,这方面较为欠缺的是老挝和柬埔寨。其次是国家的信息能力,这直接影响着国家机关的决策和执行,在发展程度较差的国家,都或多或少出现了缺少数据的情况。最后是国家的制度能力,即是否及时设立了专门负责的政府机关,或实行了对症下药的国家政策,这方面泰国较好,建立了国家可持续发展委员会等机构。澜湄区域面临资金不足、管理机制不完善、治理经验不足问题,普遍面临工业化、城镇化、信息化和全球化同步发展的挑战和治理困境,对治理机制和能力提升的要求越来越高。

(二)以基础设施建设和更新为代表的可持续发展基础脆弱

2030年可持续发展议程诸多经济、社会和环境目标的实现需要大规模基础设施的投资。2017年亚洲开发银行(ADB)的《满足亚洲基础设施建设需求报告》指出,从2016年到2030年,亚洲基础设施建设共需投资26万亿美元,即每年1.7万亿美元。[9]可持续发展基础设施薄弱导致澜湄区域气候变化问题带来严重危害,对实现可持续发展议程造成破坏性影响。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)2018年10月发布《全球升温1.5°C特别报告》指出,地球最快会在2030年左右突破1.5°C的“升温大限”,届时全球气候将极大恶化,而当升温超过1.5°C到达2°C时将带来更具破坏性的后果,严重威胁人类的生存和发展,也将给世界经济带来更大损害。[10]气候变化问题将影响澜湄区域的发展和稳定,具体表现为贫困人口增加、财产损失和经济发展能力减弱等一系列严重后果。[11]气候变化问题与经济、资源、能源等问题紧密相连,相互影响,日益引发一系列外溢性问题,如资源争夺、环境安全冲突等。联合国国际减灾战略(UNISDR)研究分析表明,东南亚和南亚区域在2000—2009年间平均每年因灾经济损失350多亿美元,占亚太区域总损失的96%以上,占全球的40%左右。由于亚洲地区特别是东南亚人口急剧增长,而防灾救灾等基础设施建设滞后,贫困人口集中在边远山区等安全性较差地区,加之气候灾难、自然灾难多发地带,面临严峻的治理难题。[12]

(三)可持续发展的公共产品赤字

澜湄国家发展整体上已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式和动力的攻关期,可持续发展理念和公共产品支持是关键。《环境与发展的里约热内卢宣言》《21世纪议程》等一系列重要文件明确把发展与环境紧密联系在一起,但由于澜湄国家普遍处于工业化和城市化进程之中,可持续发展理念未能得到充分尊重。从现实来看,澜湄各国是环境灾难的受害者,同时也是环境问题的制造者。2018年联合国世界水发展报告称,全球水资源需求一直以大约1%的年均速度增长,低收入和中低收入国家水污染的风险最大,主要原因是人口和经济增长速度加快的同时污水管理不到位。亚洲的几乎所有河流的水质都在恶化,并在未来几十年内可能进一步加剧。水需求的日益增长将成为缺水国家无法承担的负担。[13]澜湄国家不同程度面临水污染问题,这与可持续发展理念缺失和治理能力低下密切相关,凸显了该地区对可持续发展公共产品的迫切需求。

 

三、落实2030年可持续发展议程的实施路径

 

澜湄区域要落实2030年可持续发展议程,需妥善应对上述各种挑战,优先解决可持续发展治理机制、可持续发展基础设施和公共产品提供三大方面的赤字。

(一)创新可持续发展治理机制,塑造澜湄区域落实2030年可持续发展议程的协作关系

首先,应开拓以发展为途径的手段协同。落实2030年可持续发展议程需在各领域加强对可持续基础设施的投资(2030年可持续发展第6、7、9、11项目标)。这些投资有助于实现经济增长、消除贫困、应对气候变化挑战及其影响(2030年可持续发展议程第1、3、8、13项目标)。“一带一路”倡议坚持以对接发展为重要途径,从2013—2018年,“一带一路”倡议在国家、地区层面进行了成功的发展战略合作和对接,包括中老经济走廊、中缅经济走廊、越南“两廊一圈”等重大发展战略对接;澜湄合作与中国—中南半岛经济走廊交叉,以中国—中南半岛经济走廊建设为代表的“一带一路”与澜湄合作结合,有利于中国—中南半岛经济走廊建设与澜沧江—湄公河合作机制的良性互动。[14]其次是开拓战略合作伙伴的关系协同。经过40年的改革开放,中国已经与世界各国建立起全方位、多层次和宽领域的伙伴关系,为国际合作与发展事业创造了有利条件。中国与澜湄各国都已建立起全面战略合作伙伴关系,为进一步打造更加紧密的澜湄可持续发展协调关系,可以探索“一带一路”项目先行先试,同时发挥澜湄区域智库在学术研讨和政策研究作用,广泛汇集澜湄研究力量,为区域合作提供智力支撑。

(二)加强可持续发展基础设施建设,夯实澜湄区域落实2030年可持续发展议程的根基

加强可持续发展基础设施建设首先服务于互联互通和经济社会发展需要,这既是澜湄区域发展的当务之急,也是对2030年可持续发展议程在次区域落实的响应。澜湄区域应充分利用亚投行等金融机构支持,加快区域基础设施建设,提升区域发展能力。在此过程中重视环境保护。澜湄国家生态环境脆弱,澜湄环境保护和治理是澜湄合作的优先议程,也是澜湄区域落实2030年可持续发展议程的重点。2015年习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛宣布建立“一带一路”绿色发展国际联盟和生态环保大数据服务平台,将建设“一带一路”环境治理合作网络和绿色发展平台,提升沿线各国实现2030年可持续发展议程能力。澜湄区域环境治理和“一带一路”的环境保护基础设施可协同推进,通过加强环境治理项目、技术合作和信息交流,促进澜湄区域绿色和可持续发展。

(三)创新公共产品,突出澜湄区域命运共同体理念

公共产品提供方面的突破在于转变传统西方标准和规则。柬埔寨、老挝等一直是国际受援国,然而其可持续发展水平长期处于落后位置,这和西方国家强调超越主权、强调国内治理制度的同质化发展密切相关。人类命运共同体理念尊重澜湄区域国家的主权,照顾各国的舒适度,不提出超过成员国发展阶段的目标。在人类命运共同体理念下,澜湄区域不同国家的多样性和多元诉求以及不同政治制度理念之间的张力是协调并存的,各国可持续发展合作是在多元基础之上的共识。澜湄区域落实2030年可持续发展议程是共建澜湄区域命运共同体的重要举措。人类命运共同体的目标协同将促进澜湄区域落实2030年可持续发展议程。一是深化可持续发展共同体,旨在促进澜湄各国经济社会发展,增进各国人民福祉,缩小本区域发展差距,共建面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体。二是深化环境保护共同体,对接澜湄六国环境保护发展规划,制订和实施澜湄国家环境合作战略和绿色澜湄计划。中国与澜湄国家共同设立澜沧江—湄公河环境合作中心,标志着澜湄环境合作成为本地区共商、共建、共享新型次区域合作机制的重要组成部分。三是深化澜湄区域治理共同体,精心培育富有特色的澜湄合作文化,共建团结互助、平等协商、互利互惠、合作共赢的澜湄区域命运共同体,为在更广范围内构建人类命运共同体打下坚实的基础。2018年第21次中国—东盟领导人会议通过的《中国—东盟战略伙伴关系2030愿景》战略合作文件中,欢迎中国在适当领域为东盟国家提供援助,以实现2030年可持续发展议程,其中包括依据各自可持续发展目标消除各种形式贫困。[15]中国减贫领域的成就有目共睹,可以与其他澜湄国家分享减贫经验并提供力所能及的帮助。


【完稿日期:2019-1-12】

【责任编辑:姜胤安】

 


[1] 在2014年11月第17次中国—东盟领导人会议上,李克强总理提出建立澜沧江—湄公河对话合作机制,受到湄公河五国热烈响应。2016年3月23日,澜湄合作首次领导人会议在海南三亚成功举行,发表了《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言——打造面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体》,宣告“澜湄合作机制”正式启动,它是我国发起和倡导的新型周边区域合作机制。2018年澜沧江-湄公河合作第二次领导人会议通过了《澜沧江—湄公河合作五年行动计划(2018-2022)》,标志着澜湄合作及其机制持续向前推进,成为建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体、树立以合作共赢为特征的新型国际关系典范。

[2] 关于澜湄国家的人口总量、国内生产总值、经济年增长率、城镇化水平、陆地面积、进出口总额等数据情况,参见“澜湄国家经济社会发展简况”,澜沧江—湄公河合作网站,2017年11月27日,http://www.lmcchina.org/zjlm/lmsjp/t1514313.htm。(上网时间:2018年11月15日)

[3] 目标1:在全世界消除一切形式的贫穷;目标2:消除饥饿,实现粮食安全,改善营养和促进可持续农业;目标3:让不同年龄段的所有的人都过上健康的生活,促进他们的安康;目标4:提供包容和公平的优质教育,让全民终身享有学习机会;目标5:实现性别平等,增强所有妇女和女孩的权能;目标6:向所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理;目标7:每个人都能获得廉价、可靠和可持续的现代化能源;目标8:促进持久、包容性的可持续经济增长,促进充分的生产性就业,促进人人有体面工作;目标9:建造有抵御灾害能力的基础设施,促进包容性的可持续工业化,推动创新;目标10:减少国家内部和国家之间的不平等;目标11:建设包容、安全、有抵御灾害能力的可持续城市和人类住区;目标12:采用可持续的消费和生产模式;目标13:采取紧急行动应对气候变化及其影响;目标14:养护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展;目标15:保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统,可持续地管理森林,防治荒漠化,制止和扭转土地退化,阻止生物多样性的丧失;目标16:创建和平、包容的社会以促进可持续发展,让所有人都能诉诸司法,在各级建立有效、负责和包容的机构;目标17:加强执行手段,恢复可持续发展全球伙伴关系的活力。

[4] O Cogels, “Hydro-diplomacy: Putting Cooperative Investment at the Heart of Transboundary Water Negotiations,” Hydro Diplomacy, Sharing Water across Borders, 2014, pp.67-74; Selina Ho, “River Politics: China’s Policies in the Mekong and the Brahmaputra in Comparative Perspective,” Journal of Contemporary China, Vol.85, No.23, 2014, pp.1-20.

[5] 随着2030年可持续发展议程的确立和发布,联合国可持续发展行动网络致力于整合全球技术与政策领域的经验,为国家、区域和全球层面可持续发展目标的落实提供帮助。联合国可持续发展行动网络已经发布了2016-2018年的《可持续发展议程指数和指示板报告》,报告由包括联合国官员、学术界人士、非盈利机构代表在内的150多名专家共同研究撰写,旨在帮助各国了解全球范围内可持续发展议程的落实进度和本国在可持续发展议程落实进程中需要优先解决的问题,督促各国在本国范围内尽快出台并执行与可持续发展议程相符的政策,并专业性、综合性和系统性评估了世界157个国家可持续发展议程的落实情况,对这些国家进行可持续发展议程指数(SDG Index)全球排名,并进行了地区比较。具体数据参见“SDG Index and Dashboards Report,” http://sdgindex.org。(上网时间:2018年12月25日)

[6]  王毅:“建设澜湄国家命运共同体,开创区域合作美好未来”,《人民日报》2018年3月23日,第6版。

[7]  “澜沧江—湄公河合作五年行动计划(2018-2022)”,国务院新闻办网站,2018年1月11日,http://www.scio.gov.cn/31773/35507/htws35512/Document/1615852/1615852.htm。(上网时间:2018年12月28日)

[8]  王毅:“建设澜湄国家命运共同体,开创区域合作美好未来”。

[9] Asian Development Bank, “ Meeting Asia’s Infrastructure Needs,” https://www.adb.org/sites/default/files/publication/227496/special-report-infrastructure.pdf.(上网时间:2018年12月25日)

[10] IPCC, “Global Warming of 1.5°C,” https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2018/07/SR15_SPM_High_Res.pdf.(上网时间:2018年12月25日)

[11] 王志芳:“中国建设“一带一路”面临的气候安全风险”,《国际政治研究》2015年第4期,第56-72页。

[12] Wael El Zerey, “ Global Environment Outlook - GEO 6,” UNEP, https://www.unenvironment.org/global-environment-outlook.(上网时间:2018年12月25日)

[13] United Nations World Water Assessment Programme, “The United Nations World Water Development Report 2018: Nature-based Solutions,” UNESCO, 2018, http://www.unwater.org/publications/world-water-development-report-2018.(上网时间:2018年12月28日)

[14] 卢光盛:“澜沧江—湄公河合作机制与中国—中南半岛经济走廊建设”,《东南亚纵横》2016年第6期,第31-35页。

[15] “中国—东盟战略伙伴关系2030愿景”,《人民日报》2018年11月16日,第6版。